我國是世界上自然災害多發頻發的國家之一。我國古代曆朝統治者制定和施行了系列防災減災救災政策，形成了較爲完善的機制，即“荒政”。荒政建設萌芽于先秦，秦漢時期奠定了古代中國災害治理的制度基礎。

《周禮•地官•大司徒》載：“以荒政十有二聚萬民。”荒政的目的就是“聚萬民”，減輕災害造成的損失，盡快恢複和穩定民衆的正常生活與社會秩序。

在我國救災史上具有重要理論指導意義的《周禮》中所記載的救災策略多以官方爲主體，但各朝處理重大災害事件也常使用危機動員。在有效的動員模式下，民衆廣泛參與，産生了形式不一的官民互動、合力救災的響應模式。

兩漢是我國曆史上災害發生較多的時期，主要有水災、旱災、蝗災等。由于農業生産脆弱、抗災減災能力弱，加之休養生息等政策使得人口數量大增，造成了糧食供應嚴重不足。西漢哀帝時的名臣鮑宣將水、旱災害並列爲“民有七亡”之首，足見自然災害對民衆的巨大影響。即使在“文景之治”的盛世之下，也會出現“歲一不登，民有饑色”的情況，即莊稼一有歉收，就會出現饑荒。在這種情況下，治理災荒的關鍵就是解決糧食供需矛盾。因此兩漢時期統治者常頒布诏令動員民衆重視農業生産、注重節約，應對災荒。

動員民衆增加糧食的種植面積。如漢景帝發現儲糧不夠，民衆可能會因災引發饑荒，因此布告天下，動員民衆多種口糧。漢明帝也曾下诏令，“百姓勉務桑稼，以備災害”，號召百姓多從事農業生産，用以防災。爲了貫徹這一舉措，兩漢時期專設農官，出入田間地頭幫助農業生産。

動員民衆種植具有抗災功效的農作物。一是種樹。兩漢時期的統治者認爲種樹不僅可以增收而且有益于減災。漢文帝“诏書數下，歲勸民種樹”，常常動員民衆種植樹木；漢景帝“令郡國務勸農桑，益種樹，可得衣食物”，動員百姓多種植樹木，以便獲得更多食材和衣物。類似的記載在《漢書》中還有很多。二是種植宿麥及其他過渡食材。如漢武帝時期，聽取董仲舒建議在受水災地區動員民衆種植宿麥；桓帝時期，有地區因遭遇蝗災、水災，莊稼歉收，動員“種蕪菁以助人食”。

動員節約。兩漢時期的君主常下诏動員節約、敕禁侈靡，通過開源節流的方式，彌補災年谷物不豐的困境。在災年減少宮廷的膳食、官員的俸祿，有時也會頒布禁酒令。兩漢時期釀酒業已有一定規模，且飲酒成俗，但是釀酒耗費大量谷物，因此在災年通過禁酒來滿足受災民衆對谷物的需求。此外兩漢時期也非常重視通過提高農作物産量實現防災減災，如改進耕作栽培技術、推廣高産農作物、施行“溲種法”和“區田法”等。

統治者高度重視，地方官員貫徹執行，民衆也積極響應。這一時期兩漢統治者勸課農桑，動員民衆勉務農桑，取得了積極效果，奠定了農業生産的基本格局，化解矛盾的同時形成了中國傳統農業階段第一個人口高峰。

魏晉南北朝時期是我國古代社會空前的政治大動蕩期。東漢末年的動亂至隋文帝再次統一中國，前後曆經約400年。這一時期也被學界稱爲“3 — 6世紀的魏晉南北朝寒冷期”，自然災害頻發。鄧雲特先生曾指出僅魏晉時期“黃河長江兩流域間，連歲凶災，幾無一年或斷。總計二百年中，遇災凡三百零四次。其頻度之密，遠逾前代。”政權林立、戰亂不斷、人口大量流動，天災與人禍疊加，使得魏晉南北朝時期的受災程度更爲嚴重。

以民爲基，這一時期減災救災中更注重民衆與國家的關系。《晉書》載“君以黎元爲國”，強調民衆對于國家的重要性；《三國志》載“爲國者以民爲基，民以衣食爲本。使中國無饑寒之患，百姓無離土之心”，強調民衆在治理過程中的重要性以及要解決好民衆最關心的“衣食”問題。梳理這一時期史書，類似的記錄常見諸筆端，在救災減災的思想上更注重官方與民衆的互動。

公私道俗，減災救災中社會力量廣泛參與。北魏宣武帝動員“有粟之家，供年之外，悉貸饑民”，動員有余糧之家通過借貸的方式救濟饑民。北周武帝則號召“公私道俗，凡有貯積粟麥者，皆准口聽留，以外盡粜”，動員“公私道俗”，包括國家行政單位，也包括民間力量；包括世俗群體，也包括宗教團體。即動員一切力量，凡是有“貯積粟麥”之人，都出售糧食，解決災害時最基本的口糧問題。宗族大姓、富民、宗教團體等社會力量通過無償赈給、借貸、助官共濟、施醫濟藥等方式積極參與救災。民間的救災活動更爲靈活，特別是在官方報災、檢災制度還不完善，流程周期相對長的情況下，救災措施更因地制宜。

社會力量廣泛參與是魏晉南北朝時期救災最顯著的特點。民間救災發展迅速，宗族、宗教等社會力量發揮了積極作用。民間儲存的糧食能更好地協助國家進行調控救災，同時團結相助、共渡難關的良好社會氛圍也有助于災後重建。因此盡管戰亂連綿、政局動蕩，但社會在曲折中仍有發展。我國現存最早的一部完整的農書——北朝賈思勰著述的《齊民要術》就是在這一時期成書。

唐宋時期是古代中國荒政思想日益成熟的曆史階段，宋人董煟在《救荒活民書》中總結了這一時期救荒的主要措施：“救荒之法不一，而大致有五。常平以赈粜；義倉以赈濟；不足，則勸分于有力之家；又遏籴有禁；抑價有禁。”即常平倉與義倉的設置、勸分、禁止外地糧商來本地采購糧食和限制糧價五項救荒方法。

唐前中期，國力較爲強盛，遇到大災多是由國家無償赈給。唐中葉以後在無償赈給難以爲繼的情況下，則進行危機動員，引導富民參與災荒救濟。宋朝繼承並發展了唐中後期動員社會力量參與的理念，逐漸形成“勸分”制度，即官方通過授予官職、免役等補償辦法，動員富民、士人、商賈等有實力者將存儲的糧食通過赈濟、赈貸或赈粜等方式救助受災民衆。

“勸分”作爲一種社會救助現象，早在先秦時期便已出現，到唐宋時期成爲救災的重要舉措。這一時期官方注重統籌國家與社會力量，推動了兩者在災害治理中的互動和融合，顯現出了兩個重要特點：一是官方根據災害程度和官府赈災能力而定“勸分”的力度；二是“權分”政策不斷被制度化、規範化。

如爲了動員富民參與救災，宋朝施行了“納粟授官”政策，免賦役的同時保障赈災物資的正當收益和財産安全，動員並支持有能力者設立社倉等民間倉儲，開展有組織的救災活動。南宋中後期，在國家財政日漸窘迫、地方貧富分化日益加劇的情況下，“勸分”救災發揮的作用愈加明顯。

這一舉措在當時社會受到廣泛支持，“摧豪強，惠小民，王者政教之美也”“照對救荒之法，惟有勸分。勸分者，勸富室以惠小民，損有余而補不足，天道也，國法也。”這些記載也反映了士大夫們追求貧富相濟、損有余而補不足的儒家仁政思想。

明朝二百七十余年，共計發生各類災害千余次，是曆史上自然災害較多的朝代，特別是明中後期，幾乎是“無歲不告災傷，一災動連數省”。其中水災發生次數最多，是明朝第一大災。其次爲旱災，旱災發生次數雖不及水災多，但持續時間較長，這在明以前的曆史上也是少見的。其中明後期的一次旱災時間跨度竟達9年之久，涉及地區廣、波及人口衆多，影響極爲深遠。再次爲蝗災。

明代著名的農學家徐光啓在《農政全書》中寫道：“凶饑之因有三：曰水、曰旱、曰蝗。”蝗災會造成莊稼歉收、加劇饑荒，對于民衆的影響程度在某種意義上遠大于水災、旱災。除此三災以外，明朝其他災害也十分突出。如嘉靖年間的陝西華縣大地震，造成80余萬人死亡，是我國曆史上死亡人數最多的一次地震。再如明中後期的疫災嚴重，《明史》載萬曆年間“民疫死甚衆，二麥雖登，至無人收刈”，民衆因疫情死亡太多，以至于麥子等莊稼熟了都無人收割。總之，有明一代災害呈現種類多、頻率高、分布廣、傷亡重的特點。

至明朝時荒政體系已相對成熟。明朝的救災基本程序是：報災、勘災、審戶、赈濟。其中“審戶”是指核實受災人數，劃分等級，爲隨後的赈濟提供依據。救災的主要措施有蠲免、赈濟、赈貸、施粥、撫治流民、撫恤等。備災的主要措施有倉儲建設（義倉、社倉、預備倉等）、水利建設等。災害的頻發、大災的疊加，也進一步推動了社會力量的參與。救災政策從以官方一次性蠲免與減租，到普遍減賦與地方救助。特別是明朝中後期，在災荒救治中逐漸強調地方自治，動員鄉紳士紳、富商大賈等社會力量參與災荒救治，緩解國家壓力。

“義民旌表”是明代減災救災體系中的獎勸方法，是對前朝“勸分”赈災措施的發展，將旌表制度運用到災荒救濟中，即以道德表揚的方式來動員、酬謝有能力之人的疏財救濟行爲。每遇災荒，明政府在財力艱難、赈濟不及時，由戶部根據實際情況設立“旌格”，規範應出錢谷數目、旌表等次等。根據“旌格”，各地官員通過親至富家、致書富民、張挂通告等方式以禮勸借，動員轄區內有能力者參與赈濟。該政策的施行使得各地産生了大量的義民，以民救民，在減災救災過程中發揮了積極、重要的作用。“義民旌表”作爲一種道德肯定，引導民衆急公尚義、仗義疏財，達到了激勵時人、感召後人的效果，持久地發揮著救濟作用。

3—6世紀的魏晉南北朝寒冷期形成了古代中國第一個疫災高峰，14—19世紀的明清小冰期則是第二個疫災高峰。災害的頻發、經驗的積累、社會的進步，根據曆朝的發展加以改進，至清代時我國古代荒政的發展達到了鼎盛階段，有一系列時間上、用人上的限制和要求。古代中國災害治理體系的建設和運轉更加成熟和完善，特別是官民合赈方面有顯著發展和推進，如社區赈濟、義赈。

社區赈濟。社區赈濟是清代江南地區形成的一種救災方式。不同于當代社會學範疇的“社區”概念，清代江南地區的社區是一種基于自然聚落、基層社會編制、經濟社會聯結、水利共同體等多種社會關系疊加形成的區域社會。乾隆帝以前以社區爲單位的救災形式已廣泛存在，彼時清朝國力強盛，官方主導較多。隨著清朝國力的日漸衰弱，社區赈濟民間化的傾向越來越明顯。實際上，這種由民間力量組織的非官方的社區赈濟模式是響應官府的號召而逐漸發展起來的，是清朝官方動員-民間力量響應的一種新形式。

義赈是晚清時期民間跨地域進行的救災活動。這種義赈，由一些士紳富商發起組織，設籌赈公所、赈捐處、協赈處、赈捐收解處等機構，同時印制傳單及募捐冊廣爲宣傳。晚清時期我國社會經濟結構發生了重大變化，産生了這種具有近代文明特點的救災意識和形式。特別是“丁戊奇荒”發生時，這種形式的義赈發揮了重要作用。1876年至1879年，“丁戊奇荒”持續四年之久，覆蓋多地，受災民衆約占當時全國人口一半，是我國曆史上有記載的最爲嚴重的災荒之一。這次災荒發生時正是清朝內憂外患的時期。義赈這種“民捐民辦”有組織的活動，在救災效率、實際效果等方面都有明顯優勢，在財力和散赈兩個方面彌補了官赈的缺陷。官民合力度過了這場大災難。

清代後期國家內憂外患、財政拮據，官方救災力度不一，社會響應的方式也有所變化。清政府只得倚靠以社區赈濟、義赈、民間慈善救濟爲主的救災措施。但值得注意的是，以官方爲主導的救濟主要通過勸谕和嘉獎的方式動員社會力量參與。在社會力量爲主導的救濟中，官方在權力所及之處也全力協助。無論哪方主導，都是官民合力，使得救濟效能最大發揮。

古代中國曆代中央政權都非常注重災害的預防與救濟。防災減災救災也是曆代政權的重要職能，逐漸形成了以各級行政單位爲主導、社會民衆參與爲輔的災害治理格局。曆代統治者面對災荒危機時，因時因勢發出危機動員，可以看到不同的危機動員模式都得到了民間的有效回應，在穩定大局、維護社會生活秩序方面發揮了重要作用。我國古代災害治理的思想和經驗，特別是危機動員與民衆參與的模式對現代防災減災救災工作仍有啓示和資鑒價值。

動員型災害防治體現了古代中國獨特的治理邏輯和價值追求。災荒發生時將處于這一時空中的環境、國家、社會和人拖入極限境地，産生各種複雜關系，也正是這種極限情境更易凸顯其中最深層次、最主流的關系和互動。特別是我們這樣一個自然災害多發的國家，在幾千年的綿延不絕中顯示出了中華民族偉大團結、偉大奮鬥、偉大創造的精神和智慧。古代災害治理的思想文化和實踐經驗實際上也是中華優秀傳統文化的重要組成部分。

中華民族治理了決堤泛濫的大江大河、戰勝了數不清的自然災害，設計了都江堰等防災減災工程、建設了星羅棋布的城鎮鄉村，中華民族始終守望相助、急公好義、團結奮鬥、自強不息。中華民族在長期奮鬥中培育、繼承和發展起來的價值追求和精神譜系，也是永續發展的強大動力。

參考文獻

1、《周禮》，周公旦

2、《漢書》班固、班昭、馬續

3、《晉書》，唐初房玄齡等二十一位大臣

4、《三國志》，陳壽

5、《舊唐書》，中華書局，1975

6、《明史》，張廷玉等